Бюджет внебюджетных фондов

Содержание

Бюджетный кодекс РФ/Глава 17

Глава 17. БЮДЖЕТЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ

Статья 144. Состав бюджетов государственных внебюджетных фондов

1. В состав бюджетов государственных внебюджетных фондов входят бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.

2. Бюджетами государственных внебюджетных фондов Российской Федерации являются:

1) бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации;

2) бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации;

3) бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

3. Бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов являются бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

Статья 145. Порядок составления, представления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов

1. Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются органами управления указанных фондов на очередной финансовый год и плановый период и представляются в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий координацию деятельности соответствующего государственного внебюджетного фонда Российской Федерации, для внесения в установленном порядке в Правительство Российской Федерации с проектом федерального закона о тарифах страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и другими документами и материалами, представляемыми одновременно с проектами соответствующих бюджетов.

2. Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации принимаются в форме федеральных законов не позднее принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

3. В случае внесения проекта бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период с дефицитом утверждаются источники финансирования дефицита бюджета.

4. Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, внесённые Правительством Российской Федерации в Государственную Думу, должны содержать показатели доходов и расходов в соответствии со статьями 146 и 147 настоящего Кодекса.

5. В Государственной Думе проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в течение трёх дней направляются Советом Государственной Думы или в период парламентских каникул Председателем Государственной Думы Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, другим субъектам права законодательной инициативы, в комитеты Государственной Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Счётную палату Российской Федерации на заключение.

Государственная Дума в соответствии с Регламентом Государственной Думы направляет проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в комитет Государственной Думы, ответственный за рассмотрение бюджета (далее — Комитет по бюджету), и определяет профильные комитеты по соответствующим проектам бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

На пленарном заседании Государственной Думы проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации должны быть рассмотрены в первом чтении до рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении.

6. Предметом рассмотрения проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении являются основные характеристики бюджетов, к которым относятся:

прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объём доходов с указанием поступлений из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

общий объём расходов в очередном финансовом году и плановом периоде;

дефицит (профицит) бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации.

6.1. При рассмотрении в первом чтении проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период Государственная Дума заслушивает доклады Правительства Российской Федерации, доклады представителей Счётной палаты Российской Федерации, содоклады Комитета по бюджету и профильных комитетов и принимает решения о принятии или об отклонении указанных законопроектов.

7. Предметом рассмотрения проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период во втором чтении являются:

распределение расходов на очередной финансовый год и плановый период по разделам, подразделам, целевым статьям и группам видов расходов классификации расходов бюджетов;

источники финансирования дефицита бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации в очередном финансовом году и плановом периоде;

текстовые статьи проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.

8. Рассмотрение поправок по предмету второго чтения проводится в Комитете по бюджету, профильном комитете.

Комитет по бюджету готовит таблицы поправок и направляет их в профильные комитеты, которые рассматривают и представляют результаты рассмотрения поправок в Комитет по бюджету.

Комитет по бюджету, рассмотрев указанные материалы, принимает решение и формирует сводные таблицы поправок, рекомендованных к принятию или отклонению, выносимых на рассмотрение Государственной Думы.

Порядок взаимодействия комитетов Государственной Думы при рассмотрении проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и порядок согласования разногласий между комитетами Государственной Думы определяются Регламентом Государственной Думы.

Государственная Дума рассматривает проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации во втором чтении в течение 25 дней после их принятия в первом чтении.

9. Государственная Дума рассматривает в третьем чтении проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период в течение 10 дней со дня их принятия во втором чтении.

При рассмотрении в третьем чтении проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период принимаются в целом.

Принятые Государственной Думой федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней со дня их принятия передаются на рассмотрение в Совет Федерации.

Совет Федерации в соответствии с Регламентом Совета Федерации направляет принятые Государственной Думой федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение бюджета.

10. Внесение изменений в федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации осуществляется в порядке, предусмотренном для внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.

В случае, установленном пунктом 3 статьи 212 настоящего Кодекса, положения федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на текущий финансовый год и плановый период в части, относящейся к плановому периоду, могут быть признаны утратившими силу.

11. Проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов представляются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации на рассмотрение законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации одновременно с проектами законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации не позднее принятия законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации.

Порядок рассмотрения проектов законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов устанавливается законами соответствующих субъектов Российской Федерации.

12. Счётная палата Российской Федерации, контрольно-счётные органы субъектов Российской Федерации проводят экспертизу проектов бюджетов соответственно государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов.

Статья 146. Доходы бюджетов государственных внебюджетных фондов

1. В бюджеты государственных внебюджетных фондов подлежат зачислению следующие доходы:

1) в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации:

абзац утратил силу;

налоговые доходы, предусмотренные пунктом 12 статьи 241 настоящего Кодекса;

неналоговые доходы:

страховые взносы на обязательное пенсионное страхование;

дополнительные страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии и взносы работодателя в пользу застрахованных лиц, уплачивающих дополнительные страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии, зачисляемые в Пенсионный фонд Российской Федерации;

взносы организаций, использующих труд членов лётных экипажей воздушных судов гражданской авиации, зачисляемые в Пенсионный фонд Российской Федерации;

недоимки, пени и штрафы по взносам в Пенсионный фонд Российской Федерации;

доходы от размещения средств Пенсионного фонда Российской Федерации;

конфискованные денежные средства, полученные в результате совершения коррупционных правонарушений, а также денежные средства от реализации конфискованного имущества, полученного в результате совершения коррупционных правонарушений;

штрафы, санкции, суммы, поступающие в результате возмещения ущерба;

безвозмездные поступления:

межбюджетные трансферты из федерального бюджета, передаваемые Пенсионному фонду Российской Федерации;

безвозмездные поступления от негосударственных пенсионных фондов;

взносы, уплачиваемые организациями угольной промышленности на выплату ежемесячной доплаты к пенсии отдельным категориям работников этих организаций;

абзац утратил силу;

прочие поступления;

2) в бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации:

абзацы второй — девятый утратили силу;

налоговые доходы, предусмотренные пунктом 12 статьи 241 настоящего Кодекса;

неналоговые доходы:

страховые взносы на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством;

страховые взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

недоимки, пени и штрафы по взносам в Фонд социального страхования Российской Федерации;

доходы от размещения временно свободных средств Фонда социального страхования Российской Федерации;

штрафы, санкции, суммы, поступающие в результате возмещения ущерба;

безвозмездные поступления:

межбюджетные трансферты из федерального бюджета, передаваемые Фонду социального страхования Российской Федерации;

прочие поступления;

3) в бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования:

абзацы второй — девятый утратили силу;

налоговые доходы, предусмотренные пунктом 12 статьи 241 настоящего Кодекса;

доходы от уплаты налога на профессиональный доход — по нормативу 37 процентов;

неналоговые доходы:

страховые взносы на обязательное медицинское страхование;

недоимки, пени и штрафы по взносам в фонды обязательного медицинского страхования, если иное не установлено законодательством Российской Федерации;

доходы от размещения временно свободных средств Федерального фонда обязательного медицинского страхования;

штрафы, санкции, суммы, поступающие в результате возмещения ущерба;

безвозмездные поступления:

межбюджетные трансферты из федерального бюджета, передаваемые Федеральному фонду обязательного медицинского страхования;

прочие поступления;

4) в бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования:

абзацы второй — девятый утратили силу;

неналоговые доходы:

абзацы одиннадцатый — двенадцатый утратили силу;

доходы от размещения временно свободных средств территориальных фондов обязательного медицинского страхования;

штрафы, санкции, суммы, поступающие в результате возмещения ущерба;

безвозмездные поступления:

абзац утратил силу;

субвенции из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования;

межбюджетные трансферты (за исключением субвенций) из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования;

межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации, передаваемые территориальным фондам обязательного медицинского страхования, в том числе на дополнительное финансовое обеспечение реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования и на финансовое обеспечение дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой обязательного медицинского страхования;

прочие поступления, предусмотренные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Статья 147. Расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов

1. Расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определённые законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утверждёнными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

2. Законодательством Российской Федерации может быть предусмотрено предоставление дотаций и (или) иных межбюджетных трансфертов из бюджета государственного внебюджетного фонда бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Статья 148. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов осуществляется органами Федерального казначейства.

Статья 149. Отчёты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов

1. Отчёты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются органами управления фондами и представляются в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий координацию деятельности соответствующего государственного внебюджетного фонда Российской Федерации, для внесения в установленном порядке в Правительство Российской Федерации.

Ежегодно не позднее 1 июня текущего года отчёты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации за отчётный финансовый год представляются Правительством Российской Федерации в Счётную палату Российской Федерации для их внешней проверки.

2. Счётная палата Российской Федерации проводит проверку отчётов об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации за отчётный финансовый год, готовит заключения на них и не позднее 1 сентября текущего года представляет заключения на соответствующие отчёты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в Государственную Думу и Совет Федерации, а также направляет их в Правительство Российской Федерации.

3. Правительство Российской Федерации представляет в Государственную Думу отчёты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации за отчётный финансовый год не позднее 1 августа текущего года одновременно с проектом федерального закона об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации за отчётный финансовый год и иной бюджетной отчётностью об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

3.1. При рассмотрении отчётов об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации за отчётный финансовый год Государственная Дума заслушивает доклады Правительства Российской Федерации, доклады представителей Счётной палаты Российской Федерации и содоклады Комитета по бюджету.

4. По результатам рассмотрения годовых отчётов об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации Государственная Дума принимает либо отклоняет федеральные законы об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

5. Отчёт об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда составляется органом управления фондом и представляется в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Ежегодно не позднее 15 апреля текущего года высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации представляет отчёт об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда в контрольно-счётный орган субъекта Российской Федерации для подготовки заключения на него.

6. Контрольно-счётный орган субъекта Российской Федерации проводит проверку отчёта об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, готовит заключение на него в течение 1,5 месяца и представляет соответствующее заключение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации.

7. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации представляет отчёт об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации за отчётный финансовый год не позднее 1 июня текущего года одновременно с проектом закона субъекта Российской Федерации об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда и иной бюджетной отчётностью об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда.

Статья 150. Контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов

1. Контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется в порядке, установленном настоящим Кодексом.

2. Утратил силу.

Статья 13. Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации

СТ 13 БК РФ

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации.

Использование федеральными органами государственной власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, не допускается.

Федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) образуют консолидированный бюджет Российской Федерации.

Комментарий к Ст. 13 Бюджетного кодекса РФ

Внебюджетные фонды — одна из форм организации финансовых ресурсов в масштабе государства или отдельной территории.

Возникновение внебюджетных фондов в Российской Федерации связано с появлением реальной потребности в значительных объемах финансовых ресурсов и целесообразностью их концентрации на государственном и (или) территориальном уровне для проведения ряда важных социально — экономических мероприятий. С помощью внебюджетных фондов можно оказывать социальные услуги населению (выплата пенсий, финансирование социальной инфраструктуры и т.д.); влиять на производственные процессы путем финансирования и кредитования отдельных отечественных предприятий; финансировать различные природоохранные мероприятия и т.д. Иными словами, внебюджетные фонды представляют собой форму перераспределения и использования финансовых ресурсов для финансирования важнейших общественных потребностей.

Появление внебюджетных фондов и их использование в целях перераспределения публичных финансов параллельно с государственными и местными бюджетами в отечественной науке объясняется следующим образом:

«Ограниченность финансовых ресурсов в любой момент вызывает необходимость перераспределения финансовых ресурсов. Потребность в перераспределении существенно возрастает при сложном финансовом состоянии экономики. Государственный бюджет во многом способствует мобильности средств благодаря незакрепленности доходов за конкретными видами расходов. Однако нельзя допустить излишних переливов средств по статьям расходов; в частности, особую заботу вызывают урезания расходов именно на эти цели. Поэтому очень важно определить наиболее острые участки развития и обеспечить целевое направление и использование поступающих средств» <*>.

———————————
<*> Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. М., 1993. С. 289 — 290.

В комментируемой статье Бюджетного кодекса РФ речь идет только о государственных внебюджетных фондах, т.е. о фондах денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Отметим, что внебюджетные фонды могут создаваться и на уровне муниципальных образований.

Внебюджетные фонды по их целевому назначению могут быть экономическими и социальными.

Законодатель в комментируемой статье Бюджетного кодекса РФ упоминает только так называемые социальные внебюджетные фонды, обеспечивающие реализацию важнейших конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь.

К числу социальных внебюджетных фондов относятся:

— Пенсионный фонд Российской Федерации, осуществляющий государственное управление финансами пенсионного обеспечения;

— Государственный фонд занятости населения Российской Федерации, предназначенный для финансирования комплекса мероприятий по разработке и реализации государственной политики занятости населения (социальное обеспечение в случае безработицы);

— Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, созданные для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования;

— Фонд социального страхования Российской Федерации, обеспечивающий выплату пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет, а также социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг, санаторно — курортное обслуживание работников и их детей.

Помимо внебюджетных фондов социального предназначения, упомянутых в комментируемой статье, могут создаваться и экономические фонды. Так, например, в соответствии с Федеральным законом «Об исполнительном производстве» был образован Внебюджетный фонд развития исполнительного производства, предназначенный для финансирования мероприятий, связанных с развитием исполнительного производства в Российской Федерации. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2281 «О разработке и внедрении внебюджетных форм инвестирования жилищной сферы» <*> рекомендовано создавать региональные и местные внебюджетные фонды развития жилищного строительства.

———————————
<*> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 52. Ст. 5132.

Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ (ст. 146, 147), или в порядке, установленном федеральным законом (например, Федеральным законом от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» <*>, Законом РФ от 28 июня 1991 г. N 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» <**> и др.).

———————————
<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3803.

<**> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 27. Ст. 920.

Государственные внебюджетные фонды и бюджетное законодательство Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Бюджетное законодательство

государственные внебюджетные фонды и бюджетное законодательство российской федерации

мл седова,

доцент кафедры «Финансы» Финансовой академии при Правительстве РФ

Вступивший в действие в 2000 г. Бюджетный кодекс РФ (далее — БК РФ) включил в состав бюджетной системы РФ бюджеты государственных внебюджетных фондов1. При этом нельзя не отметить определенное смысловое противоречие между словами «бюджет» и «внебюджетный», содержащихся в данном словосочетании. Определения, приведенные в начале ст. 6 БК РФ, разделяют понятия «бюджет» и «внебюджетный фонд» как разные формы организации денежных средств, находящихся в распоряжении органов государственной власти. Если бюджет определяется как форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, то государственный внебюджетный фонд — форма организации денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Таким образом, привычное в теории многоаспектное рассмотрение термина «бюджет» (фонд денежных средств или форма формирования и использования финансовых ресурсов, финансовый план, правовой акт) не в полной мере подходит к понятию «бюджет внебюджетного фонда»; «бюджет» в словосочетании «бюджет государственного внебюджетного фонда» означает только финансовый план и правовой акт, но не фонд денежных средств.

Бюджетное законодательство определяет в составе государственных внебюджетных фондов Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, а также Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, т. е. фонды, формирование и использование

1 Ст. 6, 10 БК РФ.

которых связано с социальным страхованием. Выделение средств социального страхования из состава бюджетов органов государственной власти и местного самоуправления характерно для многих стран, поскольку это одно из требований международных организаций, определяющих принципы социального страхования2. Тем не менее, исключив средства социального страхования из состава федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, законодатели включили бюджеты государственных внебюджетных фондов в состав бюджетной системы РФ. Это вызвало большое число противоречий в бюджетном законодательстве, поскольку механизм формирования и использования государственных внебюджетных фондов, изначально рассматриваемый как страховой, принципиально иной, чем бюджетный механизм. Страховой механизм предусматривает четкую связь между доходами и расходами страховых фондов, причем доходы должны определяться исходя из оценки вероятности предстоящих выплат. Бюджетный механизм предусматривает обезличивание поступающих в бюджетный фонд средств, многоцелевой характер использования средств.

Многие из сформулированных БК РФ принципов бюджетной системы РФ не могут быть реализованы при формировании и использовании государственных внебюджетных фондов. Это относится к принципам: разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образо-

2 Международная организация труда (МОТ), Международная ассоциация социального обеспечения (МАСО).

ваний; общего (совокупного покрытия) расходов бюджетов. Так, при расшифровке принципов разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, самостоятельности бюджетов, равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований в ст. 30, 31, 31.1 речь о бюджетах государственных внебюджетных фондов вообще не ведется. Формирование и использование средств государственных внебюджетных фондов, определенных пенсионным законодательством, законодательством о социальном страховании, обязательном медицинском страховании, предусматривает определение конкретных источников соответствующих расходов фондов. Это противоречит принципу совокупного покрытия расходов доходами и источниками финансирования дефицита бюджета, определенного ст. 35 БК РФ. Формирование накопительной части трудовой пенсии просто невозможно при соблюдении принципа совокупного покрытия расходов доходами и источниками финансирования дефицита Пенсионного фонда РФ, это также относится к выплатам, осуществляемым из внебюджетных фондов за счет поступлений из федерального бюджета, к разным видам социального страхования, проводимых через Фонд социального страхования РФ, когда за каждым расходом закреплен конкретный источник финансирования.

В целях реализации принципа единства бюджетной системы РФ с 2003 г. доходы и расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов группируются по единой бюджетной классификации РФ, на органы управления государственными внебюджетными фондами распространены единые принципы бюджетного учета, отчетности. Несмотря на это, к государственным внебюджетным фондам нельзя в полной мере отнести единый порядок формирования доходов и осуществления расходов бюджетов. Органы управления государственными внебюджетными фондами сталкиваются с проблемой, когда при единой бюджетной классификации РФ и единой инструкции по бюджетному учету возникает необходимость в дополнении данных документов, чтобы запланировать и учесть все операции, связанные с формированием и использованием средств государственных внебюджетных фондов. В настоящее время есть расхождения в классификации расходов на содержание органов управления государственными внебюджетными фондами: если в бюджетах Пенсионного фонда РФ и Фонда социального страхования РФ эти расходы отражаются по разд. 10 «Социальная политика»,

то в бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования — в разд. 01 «Общегосударственные вопросы». Серьезной проблемой также на данный момент является необходимость дополнительной группировки доходов и расходов для анализа операций, связанных с формированием и использованием средств государственных внебюджетных фондов. Например, такая дополнительная группировка необходима для того, чтобы разделить операции по социальному страхованию на случай общего заболевания и операции по социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний по Фонду социального страхования РФ.

До 2005 г. главы БК РФ, посвященные исполнению бюджетов3, вообще не касались бюджетов государственных внебюджетных фондов. Но и действующая в настоящее время редакция БК РФ рассматривает государственные внебюджетные фонды на стадии исполнения бюджета только в части распространения полномочий органов Федерального казначейства по кассовому обслуживанию на бюджеты государственных внебюджетных фондов4. Использование процедур санкционирования расходов бюджета при организации расходов государственных внебюджетных фондов представляется абсурдным. Разработка сводной бюджетной росписи, утверждение лимитов бюджетных обязательств — эти процедуры основаны на практике исполнения федерального бюджета по расходам, в котором принимает участие огромное число распорядителей и получателей бюджетных средств, расход средств носит многоцелевой характер, в то же время средствами каждого государственного внебюджетного фонда управляет один орган, пусть и имеющий территориальную структуру. Кроме того, нельзя лимитировать бюджетные обязательства, связанные с выплатами по социальному страхованию, поскольку они носят вероятностный характер и, как правило, со стопроцентной точностью их запланировать нельзя, поэтому здесь возможен и перерасход, и неполное использование средств. Распространение процедур санкционирования расходов бюджета на расходы государственных внебюджетных фондов, на наш взгляд, увеличит документооборот, не обеспечит дополнительную прозрачность движения средств, но при этом может привести к задержкам выплат, связанных с социальными трансфертами.

Проблема применения процедур исполнения

3 Гл. 24, 25 БК РФ.

4 Ст. 215.1 БК РФ.

бюджетов, описанных в гл. 24 БК РФ, связана и с тем, что действующее законодательство не дает однозначного ответа на вопрос: распространяется ли понятие «бюджетные средства» на средства государственных внебюджетных фондов. Статья 32 БК РФ эти понятия разделяет: «Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе РФ», но при определении распорядителей и получателей бюджетных средств (ст. 158-162) к понятию распорядителя и получателя бюджетных средств относит учреждения, финансирующиеся из бюджетов государственных внебюджетных фондов. Это также касается применения к государственным внебюджетным фондам ст. 236 БК РФ о недопустимости размещения бюджетных средств на банковских депозитах, передачи бюджетных средств в доверительное управление, поскольку положения о государственных внебюджетных фондах и уставы фондов обязательного медицинского страхования предполагают капитализацию средств государственных внебюджетных фондов. Кроме того, пенсионная реформа строится на том, что страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии должны передаваться в доверительное управление управляющим компаниям. Статья 236 оговаривает, что запрет на размещение бюджетных средств в финансовые активы не касается случаев, оговоренных БК РФ, но в том-то и дело, что ни одна статья БК РФ эти случаи не оговаривает.

В настоящее время в структуре расходов федерального бюджета по функциональной классификации первое место занимает раздел «Межбюджетные трансферты», в том числе и потому, что к таким трансфертам относится перечисление средств федерального бюджета в государственные внебюджетные фонды. При этом принципы организации межбюджетных трансфертов между федеральным бюджетом и бюджетами государственных внебюджетных фондов, между бюджетами субъектов РФ и бюджетами территориальных фондов обязательного медицинского страхования совершенно иные, чем межбюджетные трансферты между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, поскольку речь не идет о достижении сбалансированности нижестоящего бюджета, передачи государственных полномочий с одного уровня на другой. В конечном счете, это создало курьезную ситуацию, когда

средства, выделяемые из федерального бюджета на покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ, отражаются не в источниках финансирования дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ, а в доходах бюджета Пенсионного фонда РФ5.

Глава 17 «Государственные внебюджетные фонды» содержится в разд. IV БК РФ «Сбалансированность бюджета» наряду с главами, посвященными дефициту, профициту бюджета, Стабилизационному фонду РФ, государственному и муниципальному долгу, межбюджетным трансфертам. Тем не менее законодательство не рассматривает и не может рассматривать государственные внебюджетные фонды как механизмы обеспечения сбалансированности бюджетов органов государственной власти и местного самоуправления.

Доходы и расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов вопреки принципу единства бюджетной системы РФ рассматриваются отдельно от разд. II «Доходы бюджетов» и III «Расходы бюджетов». Глава 13 БК РФ, посвященная дефициту бюджетов бюджетной системы РФ, не содержит статьи, посвященные источникам финансирования дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов, хотя бюджетная классификация РФ такие источники предусматривает. Источниками покрытия дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов являются увеличение остатков средств на счетах соответствующих фондов, в отличие от федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ государственные заимствования не могут служить источником покрытия дефицита бюджета государственного внебюджетного фонда. Но при увеличении остатков средств на счетах соответствующих фондов фактически речь идет не о дефиците средств социального страхования, а о недоиспользовании средств, что может объясняться искусственным занижением расходов, отсутствием методики определения резервов государственных внебюджетных фондов или неточностью определения платежей в систему социального страхования.

Еще одним примером противоречия бюджетного законодательства является то, что оно не дает ответа на вопрос о форме собственности территориальных государственных внебюджетных фондов. Статья 143 БК РФ определяет, что средства государственных внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности, вместе с тем в соответствии со ст. 145 составление, рассмотрение

5 См. Федеральный закон от 22.12.2006 № 174-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2006 год».

и утверждение бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов относится к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.

Предлагаемые Минфином России поправки в действующую редакцию БК РФ6 лишь частично снимают указанные противоречия. Принципиальным образом изменения в законодательстве разрешают противоречие в определении внебюджетного фонда — форма формирования и использования денежных средств или юридическое лицо: если в действующей редакции участниками бюджетного процесса назывались внебюджетные фонды, то вносимые поправки предполагают использовать термин «органы управления внебюджетными фондами». При этом в законах о бюджетах государственных внебюджетных фондах под фондами понимаются именно юридические лица7, а термин «бюджет» трактуется как синоним финансовых ресурсов, находящихся в управлении у этих юридических лиц.

Таким образом, в настоящее время лишь отдельные элементы бюджетного устройства и бюджетного процесса касаются государственных внебюджетных фондов. А именно:

• группировка доходов, расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов, источников финансирования бюджетного дефицита осуществляется на основе единой бюджетной классификации;

• проекты бюджетов Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда РФ рассматриваются в составе документов вместе с проектом закона о федеральном бюджете на соответствующий год и утверждаются в форме федерального закона, проекты бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования рассматриваются вместе с проектом закона о бюджете субъекта РФ и утверждаются в форме закона субъекта РФ. В законодательной форме также утверждаются отчеты об исполнении

6 Проект Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации» представлен на сайте Минфина России — www. minim. ru.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Фондможет направлять указанные средства. (ст. 11).».

бюджетов соответствующих фондов;

• государственный финансовый контроль на стадии рассмотрения проектов бюджетов фондов (экспертиза проектов законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов), их исполнения и отчетов об исполнении осуществляется теми же органами, что и в отношении федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;

• часть доходов государственных внебюджетных фондов (отчисления от единого социального налога, от единых налогов в рамках специальных налоговых режимов, суммы штрафных санкций по данным налогам и другие доходы) зачисляется первоначально на счет, открытый управлениям Федерального казначейства по субъектам РФ «Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между бюджетами бюджетной системы РФ», а затем на счета соответствующих фондов. Единые принципы бюджетного учета распространяются на исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджетное законодательство предусматривает перевод счетов по учету средств государственных внебюджетных фондов РФ в органы Федерального казначейства после принятия соответствующего федерального закона.

Включение бюджетов государственных внебюджетных фондов в состав бюджетной системы привело к тому, что в последнее время увеличилось число денежных потоков между государственными внебюджетными фондами и между последними и федеральным бюджетом (см. рисунок), что нарушает целевую направленность средств, формируемых в рамках фонда. Вопреки регулярным рекомендациям российских и зарубежных экспертов8 «вывести» из государственных внебюджетных фондов «нестраховые» доходы и расходы, количество расходов, несущих нестраховую природу, с каждым годом увеличивается. С 2005 г. в доходах и расходах Федерального фонда обязательного медицинского страхования средства, не связанные с обязательным медицинским страхованием, имеют наибольший удельный вес.

В 2006 г. предусмотрены перечисления в Фонд социального страхования РФ из Федерального

8 См. Среднесрочная перспектива финансовой устойчивости государственных внебюджетных фондов // Аналит. вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. — М., 2005. — № 5. Концепция совершенствования социального страхования в Российской Федерации // Аналит. вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. — М., 2005. — № 13.

фонда обязательного медицинского страхования на оплату услуг по дополнительной диспансеризации работающих граждан и оказанной им первичной медико-санитарной помощи, а также оплату услуг государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения по медицинской помощи, оказанной указанными учреждениями женщинам в период беременности и родов, что явилось следствием уменьшения ставки единого социального налога, зачисляемого в Фонд социального страхования РФ и соответствующим увеличением ставки в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

Происходит передача средств Фонда социального страхования РФ Министерству здравоохранения и социального развития РФ (до 2004 г. — Министерству труда и социального развития РФ) — средства социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, на осуществление мероприятий, связанных с обучением, по вопросам охраны труда отдельных категорий застрахованных и финансирование научно-исследовательских работ по вопросам охраны труда. Поскольку Министерство здравоохранения и социального развития РФ не имеет самостоятельного банковского счета, так как ему открыт лицевой счет в Федеральном казначействе к счету по учету средств федерального бюджета, то средства со счета Фонда социального страхования будут перечислены на счет федерального бюджета.

Дополнительные денежные потоки делают непрозрачным движение средств в системе социального страхования; в условиях инфляции они приводят к потере средств, предназначенных для социальных выплат; мешают реализовать преимущество, которое дает внебюджетная форма формирования финансовых ресурсов, связанное с получением дополнительных источников финансирования социальных выплат за счет размещения временно свободных средств фондов.

С 2005 г. в составе доходов и расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов появились расходы, абсолютно не связанные с социальным страхованием, а предполагающие реализацию государственных гарантий по социальной поддержке отдельных категорий граждан, относящихся к компетенции федеральных органов государственной власти, а также реализацию национальных проектов. К ним относятся расходы: • Пенсионного фонда РФ на ежемесячную денежную выплату гражданам, отказавшимся от пакета социальных услуг;

Движение средств между звеньями государственных и муниципальных финансов в РФ в 2006 г.

• Фонда социального страхования РФ по оплате услуг родильных домов на основе родовых сертификатов и услуг лечебно-профилактических учреждений, связанных с дополнительной диспансеризацией граждан, работающих во вредных условиях производства;

• Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования на реализацию программы обеспечения бесплатной лекарственной помощью лиц, на которых распространяется федеральная социальная поддержка и выбравших пакет социальных услуг, доплат врачам в рамках национального проекта.

Поскольку Министерство здравоохранения и социального развития РФ не имеет территориальной структуры, но с другой стороны является федеральным органом исполнительной власти, курирующим государственные внебюджетные фонды, то реализация положений Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»» была возложена на органы управления внебюджетными фондами. Это приводит к тому, что вместо сосредоточения деятельности органов управления внебюджетными фондами на основных задачах (например, реализация пенсионной реформы, социальное страхование работающих граждан, обязательное медицинское страхование) часть их работы связана с новыми процедурами,

обеспечивающими реализацию права граждан на выбор пакета социальных услуг, лекарственным обеспечением, оплату родовых сертификатов и т. д. Работники органов управления всех государственных внебюджетных фондов констатируют многократное увеличение и усложнение документооборота в условиях сохранения или даже сокращения сотрудников фондов.

В условиях реформы бюджетного процесса, ключевой задачей которой является повышение результативности бюджетных расходов, организация финансирования расходов федерального бюджета через государственные внебюджетные фонды выглядит алогичной, поскольку разделяется ответственность между большим числом участников бюджетного процесса, рассредоточиваются трудовые усилия и материальные ресурсы на выполнение различных функций. Зарубежная практика показывает, что для достижения долгосрочного эффекта ус -ловия деятельности должны быть стабильными, при этом законодательно устанавливается мораторий на изменение правового регулирования деятельности

институтов финансового рынка в течение 8-10 лет. Если проводить аналогии, то нужно отметить, что расчеты по пенсионной реформе в РФ, проводимые в 2001 г., не предусматривали не только существенных изменений условий обязательного пенсионного страхования (изменение ставки ЕСН, исключение из накопительной системы части застрахованных), но и расширение функций страховщика — Пенсионного фонда РФ.

Подводя итог, следует отметить, что попытка распространить все правовые нормы формирования и использования средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на формирование и использование средств государственных внебюджетных фондов создало целый ряд противоречий в бюджетном законодательстве, не обеспечивает четкого организационного выделения средств социального страхования от бюджетных средств, смешивает бюджетный механизм и механизм государственных внебюджетных фондов, что ставит под сомнение целесообразность самих государственных внебюджетных фондов.

Территориальные государственные внебюджетные фонды

Назначение и виды территориальных государственных внебюджетных фондов

Цель создания государственных внебюджетных фондов определяется необходимостью наличия стабильных источников финансирования для удовлетворения различных государственных потребностей, возможностью жесткого администрирования расходования средств, преодолением остаточного принципа финансирования, особенно в отношении социальных видов расходов. К расходам, которые финансируются за счет внебюджетных фондов, могут относиться расходы на здравоохранение, пенсионное обеспечение, социальное страхование, научные исследования, военные, экологические, политические нужды.

Как правило, источниками финансирования фондов являются целевые фискальные платежи (налоги, сборы или взносы), средства государственного бюджета, собственные средства от финансово-хозяйственной деятельности, займы, субсидии, трансферты, добровольные взносы физических и юридических лиц, штрафные санкции за нарушение законодательства. Внебюджетные фонды могут иметь федеральный, территориальный и местный статусы; самостоятельный или ограниченно самостоятельный характер; целевые, общие или смешанные источники финансирования. Разнообразие видов фондов, целей, для которых они создаются, детерминирует множественность финансовых, правовых и организационных связей между самими фондами, внутреннюю иерархию, взаимоотношения с бюджетом.

Наиболее общая классификация внебюджетных фондов по различным типовым признакам представлена в табл. 5.7.

Таблица 5.7

Классификация внебюджетных фондов

Критерий

Типовой признак

По целевому назначению

Экономические.

Военные.

Социальные.

Экологические

По субъектному составу

Физические лица. Юридические лица. Государства

По периоду действия

Временные.

Постоянные.

Срочные

По степени финансовой самостоятельности

Ограниченно самостоятельные. Самостоятельные

По статусу

Федеральные (центральные). Региональные (территориальные). Местные (муниципальные)

Полномочия органов власти по созданию независимых внебюджетных фондов в виде юридических лиц впервые были отражены в 1991 г. в Законе «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» тогда же и были созданы первые социальные фонды: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ (не действует самостоятельно с 2001 г.), Фонд обязательного медицинского страхования РФ.

Территориальные государственные внебюджетные фонды являются одним из значимых звеньев финансовой системы. Территориальные государственные внебюджетные фонды создаются для обеспечения денежными ресурсами специальных видов расходов в социально-экономических сферах конкретных территорий и представляют собой, с одной стороны, институциональные образования, играющие роль инструмента перераспределения государственных доходов в пользу отдельных групп населения, с другой — совокупность денежных средств для финансирования определенных расходов. Одним из главных преимуществ существования таких фондов является их строго целевой характер, позволяющий максимально эффективно контролировать порядок формирования и использования финансовых средств.

В Российской Федерации в категорию территориальных входит территориальный фонд обязательного медицинского страхования (ТФОМС).

Территориальный фонд обязательного медицинского страхования —

некоммерческое финансово-кредитное учреждение, созданное в целях реализации конституционных прав граждан на бесплатное медицинское обслуживание посредством осуществления государственной политики в области обязательного медицинского страхования на базе аккумулирования и распределения финансовых ресурсов.

Изначально правовой основой медицинского страхования в России был Закон РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», который установил основные принципы функционирования страховой медицины, сформировал модель финансирования, определил страховые взносы в качестве основных ее источников. Сами фонды создавались на основе Постановления Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г. № 4543-1 «О порядке финансирования обязательного медицинского страхования граждан на 1993 год».

Назначением федерального фонда обязательного медицинского страхования (ФФОМС) является нивелирование финансовых условий для оказания медицинской помощи на всей территории России, обеспечение унификации системы медицинского страхования, проведение аналитической и методической работы в системе обязательного медицинского страхования (ОМС). Территориальные фонды предназначены для практической реализации программ ОМС.

Правовая основа деятельности ТФОМС в настоящее время — Федеральный закон от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования»; Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», в соответствии с которым фонд наделяется отдельными полномочиями страховщика для реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования (ТП ОМС), нормативные правовые акты субъектов РФ. Кроме этого, любой ТФОМС действует на основании Положения, регламентирующего основные принципы его деятельности. Например, ТФОМС Краснодарского края действует на основании Положения о Территориальном фонде обязательного медицинского страхования Краснодарского края, в соответствии с постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 25 апреля 2011 г. № 392 «О внесении изменений в постановление главы администрации Краснодарского края от 29 ноября 2002 г. № 1349 “Об утверждении положений о Краснодарском территориальном фонде обязательного медицинского страхования и исполнительной дирекции Краснодарского территориального фонда обязательного медицинского страхования”».

Через посреднические финансовые функции ТФОМС реализуются права застрахованных лиц на бесплатное оказание медицинской помощи посредством системы договорных отношений по договорам о финансовом обеспечении ОМС и договору на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС. Эти договоры заключаются между всеми участниками ОМС, к которым относятся:

  • — территориальные фонды обязательного медицинского страхования;
  • — страховые медицинские организации;
  • — медицинские организации.

У каждого из участников системы ОМС существуют свои обязанности и направления функционирования, обобщенный перечень которых представлен в табл. 5.8.

Таблица 5.8

Основные направления функционирования участников системы ОМС

ТФОМС

Страховые медицинские организации (СМО)

Медицинские организации (МО)

Осуществлять финансовое обеспечение СМО, осуществлять контроль за деятельностью СМО, разрабатывать территориальные программы оказания медицинской помощи и тарифы на их осуществление, утверждать подушевые нормативы для ОМС, вести реестр МО, работать с обращениями граждан

Использовать полученные денежные средства в соответствии с договорами на цели ОМС, оформлять полисы, вести учет застрахованных лиц, заключать договоры с медицинскими организациями

Оказывать медицинскую помощь застрахованным лицам

Бюджеты государственных внебюджетных фондов.

Вне федерального бюджета образуются государственные фонды денежных средств, управляемые органами государственной власти РФ и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на:

1) социальное обеспечение по возрасту;

2) социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством РФ о социальном обеспечении;

3) социальное обеспечение в случае безработицы;

4) охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи.

Средства государственных внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности. Они не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и изъятию не подлежат.

Государственными внебюджетными фондами РФ являются:

1) Пенсионный фонд РФ;

2) Фонд социального страхования РФ;

3) Федеральный фонд обязательного медицинского страхования;

4) Государственный фонд занятости населения РФ.

Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов составляются органами управления указанных фондов и представляются органами исполнительной власти на рассмотрение законодательных органов в составе документов и материалов, представляемых одновременно с проектами соответствующих бюджетов на очередной финансовый год.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием в форме федеральных законов одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов представляются органами исполнительной власти субъектов РФ на рассмотрение законодательных органов субъектов РФ одновременно с представлением проектов законов субъектов РФ о бюджете на очередной финансовый год и утверждаются одновременно с принятием законов субъектов РФ о бюджете на очередной финансовый год.

Доходы государственных внебюджетных фондов формируются за счет:

1) обязательных платежей, установленных законодательством РФ;

2) добровольных взносов физических и юридических лиц;

3) других доходов, предусмотренных законодательством РФ.

В бюджеты государственных внебюджетных фондов подлежат зачислению распределяемые органами Федерального казначейства по уровням бюджетной системы РФ налоговые доходы от следующих налогов:

1) единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения:

а) в бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования;

б) в бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования;

в) в бюджет Фонда социального страхования РФ;

2) минимального налога в связи с применением упрощенной системы налогообложения:

а) в бюджет Пенсионного фонда РФ;

б) в бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования;

в) в бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования;

г) в бюджет Фонда социального страхования РФ;

3) единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности:

а) в бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования;

б) в бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования;

в) в бюджет Фонда социального страхования РФ;

4) единого сельскохозяйственного налога:

а) в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования;

б) в территориальные фонды обязательного медицинского страхования;

в) в Фонд социального страхования РФ.

Сбор и контроль за поступлением обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды осуществляются тем же органом исполнительной власти, на который возложены функции сбора налогов в федеральный бюджет.

Расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется только на цели, определенные законодательством РФ, субъектов РФ, регламентирующим их деятельность в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов РФ.

Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством.

Отчет об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда составляется органом управления фонда и представляется Правительством РФ на рассмотрение и утверждение Федеральному Собранию в форме федерального закона.

Отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда составляется органом управления фонда и представляется органом исполнительной власти субъекта РФ на рассмотрение и утверждение законодательному органу субъекта РФ в форме закона субъекта РФ.

Контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется органами, обеспечивающими контроль за исполнением бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы РФ, в порядке, установленном БК РФ для соответствующих бюджетов.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов

Устойчивость поступательного роста экономики государства и повышения качества жизни его граждан зависит, в том числе, от уровня развития его пенсионной системы, а также системы социального и медицинского страхования. Очевидно, что данные виды расходов государства должны быть максимально защищены от, например, возможных изменений мировой конъюнктуры сырьевых товаров или ухудшения макроэкономических показателей развития государства.

Поэтому созданные для финансирования указанных расходов внебюджетные фонды представляют собой особую форму использования финансовых ресурсов, привлекаемых для финансирования государственных расходов помимо бюджета.

Экономическое содержание государственных внебюджетных фондов состоит в том, что средства, аккумулированные в них, предназначены для реализации конституционных прав граждан на социальное обеспечение и охрану здоровья.

Доходы государственных внебюджетных фондов формируются за счет законодательно установленных обязательных платежей, добровольных взносов физических и юридических лиц.

Общая характеристика государственных внебюджетных фондов

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

– цели и состав государственных внебюджетных фондов;

уметь

– охарактеризовать процедуры составления, рассмотрения и принятия бюджетов государственных внебюджетных фондов;

владеть навыками

– различать в структуре бюджетной системы РФ бюджеты государственных внебюджетных фондов в зависимости от финансируемых расходных обязательств.

Целью создания государственных внебюджетных фондов является реализация конституционных гарантий и прав российских граждан в сфере здравоохранения и социального обеспечения. В представленной главе дана характеристика государственных внебюджетных фондов РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов. Определен их состав, цели и задачи, принципы формирования доходов и назначение расходов фондов, правовые основы их деятельности. Подробно рассмотрены функции Минздравсоцразвития России, осуществляющего координацию деятельности Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Ключевые понятия

Государственные внебюджетные фонды, бюджеты государственных внебюджетных фондов

В Российской Федерации … обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (ст. 7 Конституции РФ).

Правовые основы образования государственных внебюджетных фондов заложены, прежде всего, в Конституции РФ, а также в БК. В соответствии со ст. 13 БК бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ, как и федеральный бюджет, предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации. При этом расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством РФ, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов РФ.

Средства бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ являются федеральной собственностью, не входят в состав других бюджетов и изъятию не подлежат.

БК определен состав бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также порядок их составления, представления и утверждения. Так, в состав бюджетов государственных внебюджетных фондов входят бюджеты государственных внебюджетных

Рис. 22.1. Состав бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ

фондов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.

Бюджетами государственных внебюджетных фондов РФ являются: бюджет Пенсионного фонда РФ; бюджет Фонда социального страхования РФ; бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов являются бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

Координацию деятельности Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования осуществляет Минздрав России и Минтруда России, которые являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей (см. постановления Правительства РФ от 19.06.2012 № 608 и 610).

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 № 1010 «О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период» Правительство РФ рассматривает проекты федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период, а также документы, материалы и проекты федеральных законов, подлежащие внесению в Государственную Думу одновременно с проектами указанных федеральных законов, и вносит их в Государственную Думу.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов по представлению Правительства РФ принимаются в форме федеральных законов не позднее принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

В случае внесения проекта бюджета государственного внебюджетного фонда РФ на очередной финансовый год и плановый период с дефицитом утверждаются источники финансирования дефицита бюджета.

Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период, внесенные Правительством РФ в Государственную Думу, должны содержать показатели доходов и расходов.

В Государственной Думе проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ в течение трех дней направляются Президенту РФ, в Совет Федерации, другим субъектам права законодательной инициативы, в комитеты Государственной Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение.

В Государственной Думе проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов должны быть рассмотрены в первом чтении до рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении.

Предметом рассмотрения проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период е первом чтении являются основные характеристики бюджетов, к которым относятся:

  • – прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем доходов с указанием поступлений из других бюджетов бюджетной системы РФ;
  • – общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде;
  • – предельный объем дефицита бюджета государственного внебюджетного фонда РФ и (или) источники его финансирования либо предельный объем профицита бюджета государственного внебюджетного фонда РФ в очередном финансовом году и плановом периоде.

Предметом рассмотрения проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год и плановый период во втором чтении являются:

  • – распределение расходов на очередной финансовый год и плановый период по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджетов;
  • – текстовые статьи проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период.

Государственная Дума рассматривает проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов во втором чтении в течение 35 дней после их принятия в первом чтении. Третье чтение длится в течение 15 дней со дня их принятия во втором чтении.

При рассмотрении в третьем чтении проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год и плановый период принимаются в целом.

Далее уже принятые Государственной Думой федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов передаются на рассмотрение в Совет Федерации. При этом внесение изменений в федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов осуществляется в порядке, аналогичном для внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.

Проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов представляются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ на рассмотрение законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ одновременно с проектами законов о бюджетах субъектов РФ и утверждаются в форме законов субъектов РФ не позднее принятия законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ.

Порядок рассмотрения проектов законов о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов устанавливается законами соответствующих субъектов РФ.

Счетная палата РФ, органы государственного финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, проводят экспертизу проектов бюджетов соответственно государственных внебюджетных фондов РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов.

ТЕМА: ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ

1.Сущность и назначение внебюджетных фондов.

2.Пенсионный фонд РФ.

3.Фонд социального страхования.

4.Фонд обязательного медицинского страхования.

1.С переходом России к рыночной экономике появилась необходимость в создании внебюджетных фондов.

Государственные внебюджетные фонды — это форма перераспределения и использования финансовых ресурсов для финансирования общественных потребностей. Основное их назначение – обязательное социальное страхование, которое представляет собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию последствий изменения материального или социального положения граждан и наступления социальных страховых рисков. К социальным страховым рискам относятся:

· необходимость получения медицинской помощи;

· временная нетрудоспособность;

· трудовое увечье и профессиональное заболевание;

· материнство;

· инвалидность;

· наступление старости;

· потеря кормильца;

· признание безработным;

· смерть застрахованного лица или нетрудоспособных членов его семьи, находящихся на его иждивении.

В этом заключается экономическое содержание внебюджетных фондов. юридическое определение дано в Бюджетном кодексе. Это государственные фонды денежных средств, управляемые органами гос. власти и предназначенные для социального обеспечения граждан.Средства гос. внебюджетных фондов находятся в федеральной гос. собственности и не входят в состав бюджетов всех уровней. Средства бюджетов фондов изъятию не подлежат. Порядок создания, деятельности и ликвидации фондов определяется ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ. Бюджеты фондов на очередной финансовый год утверждаются федеральными законами.

Субъектами обязательного социального страхования являются страхователи (работодатели), страховщики (некоммерческие организации), застрахованные лица и иные органы, организации и граждане.

Денежные средства фондов хранятся на счетах Банка России и иных банков, перечень которых определяется Правительством РФ. Денежные средства расходуются на цели, устанавливаемые ФЗ о соответствующих бюджетах на очередной финансовый год. Не целевое расходование средств не допускается и влечет за собой ответственность должностных лиц.

Внебюджетные фонды создаются на федеральном и территориальном уровнях.

Проекты бюджетов гос. внебюджетных фондов составляются органами управления этих фондов. Бюджеты фондов рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием РФ в виде ФЗ одновременно с принятием ФЗ о ФБ. Исполнение гос. внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством РФ. Отчет об исполнении бюджета фондов составляется органами управления и утверждается законодательными органами в форме закона. Контроль за исполнением бюджетов ГВФ осуществляется органами, ведущими контроль за исполнением бюджетов соответствующего уровня.

2.Пенсионный фонд РФобразован Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. и введен в действие с 1 января 1992 г. Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991г. № 2122-1.ПФ (гос. учреждение) и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования. Пенсионный фонд действует на основании ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» от 15 декабря 2001г. № 167-ФЗ.

Бюджет составляется на финансовый год, при этом устанавливается норматив оборотных средств. Бюджет Пенсионного фонда является консолидированным.

Доходами бюджета ПФ являются:

· страховые взносы (ЕСН);

· средства ФБ;

· суммы пеней и иных финансовых санкций;

· доходы от размещения временно свободных средств обязательного пенсионного страхования;

· добровольные взносы физических лиц и организаций;

· средства ФБ, выделяемые на выплату базовой части трудовых пенсий;

· превышение сумм ЕСН, зачисляемого в ФБ, над расходами по выплате пенсий;

· иные источники.

Расходы бюджета ПФ:

· выплата страховой и накопительной части трудовых пенсий, социальных пособий на погребение умерших пенсионеров;

· доставка пенсий;

· финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности самого фонда;

· выплата базовой части трудовых пенсий (за счет средств ФБ)4

· выплата пенсий по гос. социальному обеспечению (за счет средств ФБ) – за выслугу лет, по старости, инвалидности, социальных пенсий;

· иные цели.

ЕСН в части, поступающей в ПФ, делится на две части: в ФБ и в бюджет ПФ. Средства, поступающие в ФБ, предназначены доля выплаты базовой части трудовой пенсии и гос. пенсионного обеспечения. Средства, поступающие в ПФ, используются для выплаты страховой и накопительной частей трудовой пенсии.

Если образуется профицит бюджета ПФ, то создается резерв с целью обеспечения финансовой устойчивости системы обязательного пенсионного страхования. Контроль за использованием средств бюджета ПФ осуществляется Счетной палатой РФ, а также наблюдательным советом страховщика.

3.Фонд СС создан Указом Президента РФ «О фонде СС РФ» от 7 августа 1991г. № 822 и является самостоятельным гос. финансовым учреждением.

Основными источниками средств фонда являются:

· ЕСН;

· страховые взносы на обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и от проф. заболеваний;

· средства ФБ;

· остаток средств на начало финансового года;

· прочие поступления.

Средства фонда расходуются на следующие цели:

· выплата пособий по временной нетрудоспособности;

· санаторно-курортное обслуживание;

· финансирование научно-исследовательских работ по охране труда;

· страхование от несчастных случаев на производстве и от проф. заболеваний;

· выплата пособий по беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет, на погребение;

· оздоровление детей;

· оздоровление граждан, пострадавших на Чернобыльской АЭС и др.

4.Фонд обязательного медицинского страхованияобразован и действует в соответствии с Законом РФ «О медицинском страховании граждан в РФ» от 28 июня 1991г. № 1499-1, введенным в действие с 1 января 1993г. и Постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 года № 857 «Об утверждении устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования». Предназначен для аккумулирования финансовых средств и обеспечения стабильности гос. системы обязательного мед. страхования. Федеральный фонд является самостоятельным государственным некоммерческим финансово-кредитным учреждением. Основными задачами фонда являются:

-финансовое обеспечение установленных законодательством РФ прав граждан на медицинскую помощь за счет средств обязательного

-обеспечение финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования и создание условий для выравнивания объема и качества медицинской помощи;медицинского страхования;

-аккумулирования финансовых средств Федерального фонда для обеспечения финансовой стабильности системы ОМС.

Доходы фонда формируются за счет следующих источников:

· ЕСН;

· Возврат ранее размещенных временно свободных средств и доходы от их использования

· Остаток средств на начало финансового года;

· Иные поступления.

Средства фонда расходуются:

· финансирование целевых программ по оздоровлению;

· финансирование профессиональной подготовки и переподготовки кадров;

· создание нормативного страхового запаса;

· компьютеризация системы обязательного мед. страхования;

· оплата медикаментов;

· оказание мед. помощи при массовых заболеваниях, стихийных бедствиях, катастрофах;

· развитие материально-технической базы здравоохранения;

· содержание самого фонда и др.

ТЕМА 5. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КРЕДИТ, ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ.

1. Государственный кредит.

2. Государственный долг.

3.Управление государственным долгом.

1. Государственный кредит – совокупность экономических отношений между государством в лице его органов власти и управления, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой, при которых государство выступает в качестве заемщика, а также кредитора и гаранта. Чаще всего государство выступает как заемщик, как кредитор и гарант – значительно реже.

Государственный кредит отличается от других видов кредита. Так, если при предоставлении банковского кредита в качестве обеспечения выступают какие-то конкретные ценности, то при заимствовании средств государством обеспечением кредита служит все имущество, находящееся в его собственности, имущество данной территориальной единицы или какой-либо ее доход.

Как экономическая категория гос. кредит представляет собой два вида отношений – финансов и кредита и совмещает их особенности.

Как финансовая категория гос. кредит выполняет три функции финансов: распределительную, регулирующую и контрольную.

Через распределительную функцию гос. кредита осуществляются формирование централизованных денежных фондов государства, т.е. бюджета и внебюджетных фондов, и их использование на принципах срочности, платности и возвратности.

Вступая в кредитные отношения, государство воздействует на состояние денежного обращения, уровень процентных ставок на рынке денег и капиталов, на производство и занятость. При этом государственный кредит используется как инструмент регулирования экономики, при помощи которого государство проводит ту или иную финансовую политику. Здесь имеет проявление регулирующая функция гос. кредита.

Контрольная функция гос. кредита вплетается в контрольную функцию финансов и имеет свои специфические черты.

2.Государственный долг – это сумма задолженностей по выпущенным и непогашенным долговым обязательствам государства, включая начисленные по ним проценты и выданные гос. гарантии.Это экономическое определение гос. долга.

В БК РФ дано юридическое определение гос. долга как долговых обязательств России перед юридическими и физическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права.

Государственный долг возникает тогда, когда расходы государства начинают превышать доходы, когда бюджетный дефицит становится хроническим явлением, а его покрытие осуществляется не эмиссионными методами, а гос. заимствованиями.

Основными причинами гос. долга являются дефицит гос. бюджета и наличие свободных денежных средств у юридических и физических лиц.

Гос. долговые обязательства могут существовать в различных формах:

— кредитные соглашения и договоры РФ с кредитными организациями, иностранными государствами, и международными финансовыми организациями, в пользу указанных кредиторов;

— гос. ценные бумаги, выпущенные от имени РФ;

— договоры о представлении гос. гарантий Россией, договоры поручительства по обеспечению обязательств третьими лицами;

— переоформление долговых обязательств третьих лиц в гос. долг на основе ФЗ;

— соглашения и договоры о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств России прошлых лет.

Гос. долг можно классифицировать по различным критериям. По валютному критерию гос. долг делится на внутренний и внешний: рублевые долги относятся к внутреннему долгу, валютные – к внешнему. В международной практике есть другое определение внешнего долга – как совокупность долга нерезидентам, внутреннего – как совокупного долга резидентам.

Гос. долг делится на капитальный и текущий. Капитальный долг – вся сумма выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая проценты. Текущий долг – это расходы по выплате доходов и погашению обязательств.

По срокам гос. долговые обязательства могут быть краткосрочными (до 1 года), среднесрочными (от 1 года до 5 лет), долгосрочными (от5 до 30 лет). Долговые обязательства не могут превышать срок в 30 лет.

По уровню управления гос. долг делится на гос. долг России, гос. долг субъекта Федерации, муниципальный гос. долг. РФ не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Ф и муниципальных образований. Субъекты Ф и муниципальные образования не отвечают по долгам друг друга и по долгам России, если они не были ими гарантированы.